国务院对1985年6月颁布的《风景名胜区管理暂行条例》（以下简称现行条例）作了全面修订，新的《风景名胜区条例》（以下简称新条例）将于2006年12月1日起正式施行。为了准确理解新条例的立法精神，记者采访了国务院法制办的负责人。 问：为什么要对现行条例进行修订？ 答：风景名胜资源是极其珍贵的自然文化遗产，是不可再生的资源，切实保护好这些资源，是落实科学发展观的重大课题。我国风景名胜资源丰富，长期以来，党和政府对风景名胜资源保护十分重视。现行条例对加强风景名胜区的保护，合理利用风景名胜资源，发挥了积极的作用。但是，随着我国改革的深化和社会主义市场经济的发展，现行条例的一些规定已经不能适应风景名胜区管理工作的需要，实践中出现了一些亟待解决的问题：风景名胜区规划制度不完善，风景名胜区规划的编制、修改工作滞后，规划缺乏科学性和合理性，规划权威性不够，随意变更规划的现象仍然存在。对风景名胜区的保护措施不力，许多地方对风景名胜资源重开发、轻保护，没有处理好保护与利用的关系，破坏风景名胜资源的现象还很严重。风景名胜区管理机构的设置比较混乱，政企不分，权责不清。风景名胜区门票和风景名胜资源有偿使用费的收取、使用制度不完善，使风景名胜区保护难以形成良性循环，影响了风景名胜区保护目标的实现。法律责任规定得过于原则，对违法行为的处罚力度不够，可操作性不强，给执法工作带来困难。 为了解决上述问题，有必要在总结风景名胜区管理实践经验的基础上，对现行条例进行修订。新条例共7章52条，主要规定了风景名胜区的设立、规划、保护、利用与管理等内容。 问：新条例对风景名胜区的设立作了哪些规定？ 答：为了科学、合理地设立风景名胜区，切实保护和合理利用风景名胜资源，维护风景名胜区内有关财产的所有权人、使用权人的合法权益，新条例对风景名胜区的设立主要作了以下规定： 一是，明确了风景名胜区的概念、设立原则和分级。风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区，并分别规定了申请设立国家级风景名胜区和省级风景名胜区的条件和程序。 二是，明确了风景名胜区与自然保护区的关系。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。 三是，风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。政府或者政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。 问：新条例对风景名胜区的规划作了哪些规定？ 答：风景名胜区规划是做好风景名胜区工作的前提，是风景名胜区保护、利用和管理的重要依据，为了规范风景名胜区规划的编制、审批和修改，解决当前实践中存在的突出问题，新条例对风景名胜区规划作了以下规定： 一是，规定风景名胜区规划分为总体规划和详细规划，并规定了风景名胜区总体规划和详细规划应当包含的具体内容。 二是，明确了风景名胜区规划的编制、审批机关和权限。国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制；省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。国家级风景名胜区的总体规划由国务院审批，详细规划由国务院建设主管部门审批；省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，详细规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。 三是，进一步规范了风景名胜区规划的具体编制程序。为了提高风景名胜区规划编制的质量，保证其科学性和合理性，编制风景名胜区规划，应当采用招标等公平竞争的方式选择具有相应资质等级的单位承担，并按照经审定的风景名胜区范围、性质和保护目标，依照国家有关法律、法规和技术规范编制。编制风景名胜区规划，应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见，并在必要时进行听证，报送审批的材料中应当包括社会各界的意见和意见采纳的情况以及未予采纳的理由。风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。 四是，明确了风景名胜区规划的地位，强化了规划的权威性，并明确了修改程序。经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。 问：新条例对正确处理风景名胜资源的保护与利用的关系，作了哪些规定？ 答：为了加强对风景名胜区的保护，进一步处理好风景名胜资源保护与利用的关系，新条例明确了风景名胜区管理工作的基本原则，即国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则，并从以下方面作了规定： 一是，要求对风景名胜区内的景观和自然环境实行严格保护，不得破坏或者随意改变。在风景名胜区内禁止进行修建储存危险物品的设施和开荒、开矿等活动，并对设置、张贴广告，举办大型游乐活动等行为作出了严格限定。禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。 二是，明确规定了在风景名胜区内从事建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依法办理审批手续；在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。明确规定了在风景名胜区内进行各项建设活动，应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。 三是，要求风景名胜区内宗教活动场所的管理，依照国家有关宗教活动场所管理的规定执行。风景名胜区内涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应当执行国家有关法律、法规的规定。 问：新条例对风景名胜区管理机构作了哪些规定？ 答：风景名胜区管理机构是风景名胜区内各类活动的管理主体。为了进一步规范风景名胜区管理机构，更好地保护和合理利用风景名胜资源，新条例明确了设立风景名胜区管理机构的主体及管理机构的职责。风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。风景名胜区管理机构实现政企职能分开，切实履行好管理职能。风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，通过招标等公平竞争的方式确定经营企业。风景名胜区管理机构应当与经营企业签订合同，依法确定各自的权利义务。 问：新条例对风景名胜区的门票和风景名胜资源有偿使用费作了哪些规定？ 答：为了规范风景名胜区门票和资源有偿使用费的收取和使用，新条例明确了风景名胜区门票的出售单位及门票价格确定的原则。进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。风景名胜区内交通、服务等项目的经营企业，应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理，专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。 问：新条例对违反风景名胜区管理的违法行为规定了什么样的法律责任？ 答：为了切实加强对风景名胜资源的保护，有效制止破坏风景名胜资源的违法行为，新条例对风景名胜区内的有关违法行为规定了严格的法律责任： 一是，加重了对严重破坏风景名胜资源的违法行为的处罚力度。对在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动，修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施，在核心景区建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院等行为，规定了责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元至100万元罚款的处罚。 二是，区分违法行为的不同主体，对单位违法行为和个人违法行为分别规定了法律责任。对未经风景名胜区管理机构审核，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动的单位，规定了责令停止建设、限期拆除，处20万元至50万元罚款的处罚；对实施的上述违法行为的个人，也规定了相应的处罚。 三是，对批准实施有关违法行为的地方人民政府以及有关主管部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，并在刑事责任方面与刑法作了衔接。 四是，把行政处罚与承担民事责任相结合。在对侵害国家、集体或者个人的财产的违法行为规定行政处罚的同时，要求违法者承担民事责任，以增加其违法成本。
